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Budget 2025 : que faut-il attendre de la “loi spéciale” présentée au Conseil des ministres ?

La « loi spéciale » : une loi apolitique par définition

La « loi spéciale » est une procédure exceptionnelle prévue par la Constitution française. Elle permet au gouvernement de légiférer de manière temporaire en l’absence d’un projet de loi de finances adopté. En effet, la « loi spéciale » permet à l’État de lever les impôts et de maintenir les dépenses publiques basées sur le budget de l’année en cours, en l’occurrence 2024, jusqu’à ce qu’un nouveau budget soit adopté. Celle qui est en passe d’être votée comprend trois points clés :

1. L’autorisation pour l’État de continuer à percevoir les impôts et taxes actuels, dont les prélèvements destinés aux collectivités locales et la contribution française au budget de l’Union européenne.
2. Le droit pour l’Agence France Trésor et plusieurs organismes de Sécurité sociale, tels que l’Acoss et la CNRACL, d’emprunter sur les marchés financiers pour garantir la stabilité économique.
3. Enfin, l’autorisation de maintenir les dépenses de l’État au niveau de 2024 via des décrets spécifiques, sans possibilité de nouveaux investissements ou dépenses discrétionnaires.

Cette loi, qui fait l’objet d’une procédure accélérée, doit être votée par l’Assemblée nationale le 16 décembre, puis par le Sénat, deux jours après, pour une promulgation prévue au plus tard le 1er janvier 2025. Autant dire que le calendrier est serré. La loi sera simple et n’impliquera aucune réforme politique. Une particularité qui minimisera très certainement les risques de blocage parlementaire.

L’objectif est de maintenir l’économie à flot

L’objectif principal de la « loi spéciale » est de prévenir un « shutdown » budgétaire, c’est-à-dire une interruption des services publics due à l’absence de financement. En permettant la continuité des impôts et des dépenses publiques, le gouvernement assure la stabilité économique du pays. 

La continuité de la vie nationale, le fonctionnement régulier des services publics et le respect de nos engagements financiers.

Laurent Saint-Martin, le ministre du Budget démissionnaire.

Un régime restrictif jusqu’au vote du PLF 2025

Une fois promulguée, le gouvernement publiera un décret avant le 31 décembre, ouvrant les dépenses sur la base du budget de l’année 2024, ce qu’on appelle le régime des « services votés ».

Tout ce qui relève d’un acte nouveau, positif, d’un gestionnaire public, n’est pas possible sous le régime des services votés.

Le cabinet de Laurent Saint-Martin

Autrement dit, les nouveaux investissements et recrutements prévus en 2025 dans les lois de programmation pour la Défense, l’Intérieur, la Justice ou la Recherche ne pourront pas être réalisés tant qu’ils ne seront pas intégrés dans une loi de finances formelle. Toutefois, les ministères pourront continuer à recruter des agents afin d’assurer le bon fonctionnement des services publics.

Autre exemple, cette disposition ne pourra pas inclure l’extension à 75 % du remboursement des employeurs pour les abonnements aux transports en commun de leurs salariés, une mesure initiée par le sénateur LR Philippe Tabarot, applicable jusqu’au 31 décembre 2024.

Le projet de « loi spéciale » adopté à l’unanimité

À SAVOIR

La présidente de l’Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet, a statué sur le sort de l’indexation des tranches de revenus du barème de l’IR. Les amendements concernés ont donc été jugés irrecevables et ne seront donc pas débattus dans l’Hémicycle.

Après plusieurs heures de débat, la « loi spéciale » a été approuvée à l’unanimité en commission à l’Assemblée nationale, ce jeudi 12 décembre. Parmi les 33 amendements déposés sur le texte, 4 seulement ont été adoptés. Ils concernent tous « l’indexation des tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu (IR), ainsi que les seuils et limites qui lui sont associés, sur la prévision d’évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac de 2024 par rapport à 2023, soit 2 % ».

Le sujet sème la discorde. D’un côté, le Conseil d’État a clairement indiqué que l’indexation constituerait une modification des règles de détermination des impôts existants, dépassant ainsi les prérogatives de la loi spéciale. De l’autre, les partis censeurs, et notamment LFI et RN, avancent l’argument que les contribuables ne peuvent pas payer les conséquences de l’absence de gouvernement. À noter que toute modification devrait être validée par le Conseil constitutionnel et que cette demande doit obligatoirement faire l’objet d’une demande spécifique de la part de hautes instances comme le président de la République, le Premier ministre, le président du Sénat, le président de l’Assemblée nationale ou de 60 députés ou sénateurs.

Dès lundi, les parlementaires de l’Assemblée se réuniront pour débattre de la loi en repartant du texte initial. Si la question de la constitutionnalité de ces amendements reste donc en suspens, c’est à la présidente de l’Assemblée Yaël Braun-Pivet que reviendra la tâche, ce week-end, de statuer sur leur recevabilité. Une décision qui sera « juridique et non politique », comme l’a souligné son entourage.

En résumé

• En l’absence de PLF votée, une « loi spéciale » sera votée par l’Assemblée nationale pour assurer la continuité des services publics ;
• Il s’agit d’une procédure exceptionnelle prévue par la Constitution française qui permet au gouvernement de légiférer temporairement en l’absence d’un projet de loi de finances adopté ;
• Elle ne prévoit, en revanche, pas l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation, celle-ci devra donc certainement attendre le PLF 2025 ;
• Le nouveau gouvernement, à pourvoir d’ici jeudi, devra réussir l’exploit de trouver un compromis pour mettre au point un budget pour l’année à venir.